【思享】陈海嵩：中国环境法治的体制性障碍及治理路径——基于中央环保督察的分析

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党的十九大报告强调，为加快生态文明体制改革，需要改革生态环境监管体制，完善生态环境管理制度。近年来引起社会广泛关注的中央环保督察正是当前生态环境监管体制改革的重要组成部分，其实践运行也充分暴露出当前中国环境法治所面临的诸多体制性障碍，亟待加以改进和完善。本文即对此加以专门研讨，以期早日消除困扰中国环境法治的体制性因素，推动“美丽中国”早日实现。

根据2016—2017年间对全国31个省（市、自治区）所开展的第一轮中央环保督察，尽管近年来全国各地在生态文明建设上取得了积极进展，但整体生态环境形势仍然严峻，环境质量尚未得到根本好转。依据各个中央环保督察组所形成的“督察反馈意见”，揭露出的共性问题有：

1. 生态破坏问题突出，自然保护区、饮用水源保护区、国家森林公园等生态保护区域被违法侵占、开发现象普遍存在。在全部31个省（市、自治区）的督察反馈意见中，共有29个省份的督察反馈意见中明确“点名”批评生态破坏问题，占被督察对象的93.5%，显然是当前生态文明建设中的一个突出问题，具体形态包括：在生态保护区域内违法违规新建、扩建各类建设项目，保护区土地被占用、破坏；为开发建设需要而违规调整自然保护区范围、调整自然保护区规划等；违法违规在生态保护区域内进行养殖、采砂、采矿、采石等活动，造成严重生态破坏。具有代表性的事例是：2017年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅专门针对甘肃省祁连山生态破坏问题发出通报并在随后向社会公开，严厉批评甘肃省相关管理部门“责任不落实、履职不到位问题比较突出，以致一些违法违规项目畅通无阻，自然保护区管理有关规定名存实亡”，造成祁连山国家级自然保护区生态环境的严重破坏；其中，被中央专门点名批评的“违法违规项目”涵盖矿产开发、采石、水电建设等。

2. 环保目标责任制及考核评价制度流于形式，生态环境保护问责不力。近年来，地方政府环境保护目标责任制和考核评价制度得到了一定改进，促进了政府环境责任的履行与实现。但从中央环保督察反馈情况看，仍有一些地方政府未能真正实施环境保护目标考核评价制度、未能对党政领导干部履行环保职责情况实施有效监督和问责，具体包括三种情况：（1）未将环境保护目标考核纳入地方政府年度考核，如在河南省，2015年郑州市在全省环境保护目标考核中未达标，但该市在全省经济社会发展目标考核中的结果为优秀，显然并未将环境保护情况纳入考核范围。（2）环境保护目标考核的指标设置不合理，不符合环境质量改善的要求。如2015年湖北省政府对各地市主要领导干部的政绩考核中，经济指标权重保持不变，但生态环境类指标权重下滑明显（从13%～21%下降到6%～12%）；又如，2016年安徽省政府在对各地市的绩效考核中，经济发展指标权重得到上升，但生态环境指标却有所下降（从14.6%～22.3%下降到 13.5%～20.5%）。（3）环境保护目标考核流于形式、人为降低标准，没有进行实质性的责任追究。如在重庆市2015年的综合考核中，环境保护指标考核结果出现31个区（县）得分基本相同的情况；贵州省2016年对下属9个市（州）和88个县（市、区）进行的环境空气质量考核中，考核对象均为满分，没有任何差异。更有甚者，有的地方为了考核“过关”而人为降低环保考核的要求，如西藏自治区2016年环境保护考核中，将没有达到原定考核标准的7个县认定为合格，使环境保护考核评价制度无从发挥预定功效。

3. 环保基础设施建设滞后，城镇生活污水、生活垃圾处理能力不能满足需要，导致严重的水污染和土壤污染。根据中央环保督察的反馈意见，共有24个省份存在这一问题，占被督察对象的77%，同样是当前生态文明建设中普遍存在的难点问题。随着我国城市化进程的加快，环保基础设施供给不足、运营水平低下的矛盾日益凸显，主要包括污水处理及配套管网、垃圾处理、危险废物处理等方面的问题。由于环保基础设施具有公共物品属性，其建设滞后和不正常运行对城镇日常运作造成极大压力，垃圾焚烧厂、危险废物等项目也极易因公众“邻避”心理而引发环境群体性事件，政府往往为“维稳”而中止项目建设，“垃圾围城”、危险废物非法倾倒和环保设施“无效运行”的情况频发，对当前我国城镇化及城市治理现代化进程构成不利影响。

4. 地方政府监管不力，有法不依、违法违规干预环境执法，甚至包庇、纵容企业的环境违法行为。地方政府执行环境法律法规不力，甚至成为污染企业的“保护伞”，一直是困扰中国环境法治的难点问题。从中央环保督察反馈意见看，尽管近年来这一现象逐渐减少，但在一些地方仍然存在，严重影响了环境法律的实施。典型案例有：海南省三亚市政府在2012—2015年间，多次干预有关部门的环境执法活动；辽宁省瓦房店市政府将1150万元罚款以补贴名义全额返还给当事人，纵容企业对太平湾港区的违法填海行为；贵州省遵义市播州区政府违规动用财政资金用于老干妈食品公司污染治理设施的建设，并限制环保部门对该公司的环境执法检查；2016年福建省莆田市政府在国务院已经命令禁止的情况下，仍然出台“无检查周”、“下限执行处罚”等阻挠环境执法的政策；湘潭市高新区管委会及其下属环保局违法免除污染企业的罚款等。

5. 地方在执行国家环境法律及政策时人为减低标准，地方立法及政策存在“放水”嫌疑。在立法层面，主要表现为地方环境立法的规定与上位法相关规定不相一致，为特定生态环境破坏行为“开口子”。如根据中办、国办的通报，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》在多次修改过程中，对自然保护区内禁止从事行为的规定始终与上位法（《中华人民共和国自然保护区条例》）不一致，人为将禁止从事的十类行为“缩水”为三类，给开矿、采石等生态环境破坏行为“开口子”。2012年3月颁布的《吉林省城镇饮用水水源保护条例》也存在违反《水污染防治法》规定，对水源保护区内进行开矿、采砂行为“开口子”的情况。在政策层面，主要表现为国家环境政策在地方具体实施时被擅自放宽要求、放松标准。如国务院《水污染防治行动计划》（水十条）规定，长三角地区城镇污水处理设施应在2016年底前全面达到一级A排放标准，但上海市在制定相关实施方案时将该项要求推迟到2020年底。新疆维吾尔自治区所制定的“水十条”“大气十条”实施方案中，也存在类似“放宽要求”的问题。

6. 海洋生态环境被严重破坏，沿海地区违法围填海、违规养殖、入海排污、侵占海岸带等现象突出。在辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广西、海南等沿海省份的中央环保督察反馈意见中，均存在海洋生态环境破坏的问题，地方政府违法“向海要地、向海排污、向海要钱”现象突出。另外在2017年，国务院授权国家海洋局开展了以围填海情况为重点的海洋专项督察，以国家海洋督察组的形式分两批对11个沿海省份进行了督察“全覆盖”，并出台了“史上最严”的围填海管控措施。这充分凸显了违法围填海问题的普遍性、严重性，也暴露了现有管理体制的无效性，大规模填海甚至得到了各地国土管理部门的支持，造成了严重的社会和生态后果，而相关学术研究对围填海的综合效益缺乏深入研究，更多关注其经济效益，致使我国沿海生态环境质量恶化趋势难以得到根本扭转。

综上可见，我国环境法治在取得较大进步的同时，仍然存在诸多难题亟待解决；前述六个方面的生态环境问题广泛存在于多个省份，决非一时一地的个别性、地方性问题，究其原因，在于我国环境保护工作日益进入“深水区”，人民群众在改善环境质量、解决生态环境问题上的迫切需要与旧有体制中的一些因素产生冲突，需要我们深入挖掘阻碍我国生态环境保护及环境质量改善的体制性因素并有针对性的加以解决，切实推动生态文明体制改革与机制创新。下面即从三个方面展开分析。

分析中央环保督察所揭露出的生态环境问题，最为明显、最为普遍的体制性因素是“中央—地方”关系，具体表现为地方政府贯彻执行国家环境法律法规、政策不力，中央出台的生态环境保护法规、政策在一些地方难以得到真正落实。概言之，中央与地方政府之间在环保领域所形成的央地关系是制约中国环境法治最为重要的体制性、结构性因素，需要加以专门分析。

在不同层级政府之前配置治理权力的纵向分权，是历史和现实中任何一个国家中都存在的情形。央地关系在我国经历了从“高度集中”到“适度分权”的转变过程。自改革开放以来，中央政府向地方各级政府的放权改革重构了我国“中央—地方”关系并广泛辐射到经济社会发展的各个方面，直接决定了环境法律与政策的实施情况，构成了影响环境法治发展的重要变量。原理在于，中央与地方之间的分权改革过程强化了央地之间偏好的差异，弱化了中央对地方的奖励机制，也显著的增强了地方在具体事务上的信息优势。放权改革造成地方政府权力的扩张，使其不再是上级政府的“权力传送带”而是具有自身独立的利益诉求，由此形成的“权力—利益”结构被现实中的地方政府行为所不断固化，构成了当前我国“中央—地方”关系的基础性制度安排，在很大程度上对环境法治造成了不利影响，已经成为制约我国环境法治深入发展的极大障碍，具体表现为：在地方政府“块块”层面上，各级地方政府是包括生态环境保护在内各项职能的实际履行者，中央政府一般不加以直接干预，形成了“以块为主”的环境管理体制，但由于政绩考核和财政来源的双重压力，环境保护一直未能真正构成对地方政府及其官员行为的影响因素，地方政府缺乏有效履行环保职责的动力和意愿；在环保部门“条条”层面上，由于下级环保部门拥有更多的地方性信息和技术处理能力，在环境政策执行上普遍存在着“讨价还价”式的博弈关系并具有更大的谈判优势地位，影响了中央环保法律与政策在地方的落实。

总体而言，我国改革开放以来形成的地方分权体制缺乏对环境保护的有效激励，环境法律与政策无法通过地方政府常规性的监管机制得到有效执行和落实；环保任务的落实和环境法律的实施在基层遭遇到较大的“变通”、“选择性执行”甚至在事实上被搁置。这一现象广泛存在于中央政策在地方的执行过程，被学者总结为地方政府（特别是基层政府）通过“共谋”瓦解中央权威以追求自身利益，其已经演化成为一个制度化的非正式行为。在这一意义上说，监管主体（地方政府）与监管对象（污染企业）之间的利益关联使得我国环境执法存在严重的“俘获”现象，使其无法有效的执行中央政府的环境法律与政策；前述中央环保督察所揭露的六大重点问题，无不反映出地方政府在履行环保职责、执行环境法律与政策上的缺陷，甚至仍然存在运用行政权力为污染企业“保驾护航”、通过地方立法与政策为生态破坏行为“开口子”等严重失职行为。正是在这一意义上，多年前吕忠梅教授所提出的论断“一些地方政府不履行环境保护责任以及履行环境保护责任不到位，已成为当前制约我国环境保护事业和环境法律实施的严重障碍”仍然具有现实意义和针对性。

为克服放权改革所形成“中央—地方”关系对我国环境法治的阻碍、使生态文明建设的中央意志在地方得以贯彻和执行，在现行党政体制内可以采取的改进措施主要有两类：一是将环境保护部门进行垂直管理，改变传统上环境管理“属地管理”“以块为主”的制度安排，通过管理体制、组织机构领域的变革有效贯彻中央意志，这也是上世纪90年代以来我国加强中央集权所普遍采取的方法，近三分之一的中央部门已经设置有垂直管理机构。目前正在全国全面推开的环保垂直管理改革，正是这一思路的沿用，其改革的目标和基本任务即为解决地方政府有法不依、执法不严等问题。二是加强以“党管干部”人事组织机制为基础的纵向问责机制，对下级党委政府主要领导干部落实环境法律与政策的情况进行监督。中央环保督察的推行及2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》的制定与实施，就充分反映出通过“党政同责”“一岗双责”制约地方政府行为、克服地方保护主义之改革目标。

上述改革措施的本质，是在“中央—地方”关系中强化中央集权的力度和效力，在短期内显著加强环境法律与政策的实施效果，中央环保督察在各地引发的“环保风暴”即为例证。在实际成效上，中央环保督察有力的推进了地方党委对环境保护工作的重视，督促地方政府履行环境保护职责，有效的解决了一批重大环境问题，责任追究的方式主要包括立案处罚、约谈、拘留（包括行政拘留和刑事拘留）、问责等。必须承认，当前以强化中央意志在地方执行为宗旨的相关改革措施，较好的改进了环境保护领域的“中央—地方”关系，对地方政府履行环保职责提供了强有力的督促与监督，代表了我国生态文明体制机制变革的基本路径。但是从推进国家环境治理现代化的“长时段”角度看，目前“中央—地方”关系并非依靠法律机制加以规范，在很大程度上仍然依赖基于权力的政治机制，需要进一步形成规则化的制度安排，实现中央与地方关系的法治化。正如有学者所言，中央与地方的权限划分需要通过法治的方式进行，这是建设法治国家的基本要求。“中央—地方”关系的进一步优化，构成了我国生态环境保护领域深化改革的基本课题和关键要素。

改革开放以来的我国环境管理体制，除在纵向上实行“以块为主”体制外，在不同政府部门相互间的横向府际关系上实行“统一管理与分部门负责相结合”体制；除环保部门外，生态环境保护职责还分散在多个相关政府机构之中。这一制度安排在1989年《环境保护法》得以确立，并为2014年《环境保护法》继承。在各省的中央环保督察反馈意见之中，除环保部门外，多个相关部门同样因履行环保职责不力被“点名”批评，包括农业部门、水利部门、工商部门、海洋部门、城乡建设部门、国土部门、经济管理部门、林业部门等。具体情况参见下表：

表 相关部门履行环保职责中存在的问题

上表凸显了政府部门间的横向府际关系对环境法治的影响。在理论上，府际关系是各个层级政府及政府不同部门所形成的组织关系及网络体系，政府部门间的横向联系日益成为影响政治体制及其现实运作的因素。在府际关系的网络结构之中，政府部门面临着两难的境地：一方面，经济社会事务的复杂性和联系性决定了各个政府部门不可能做到“独善其身”，另一方面，创建与其他公共部门的相互依赖关系等于变相“授人以柄”，削弱了其自身履行职责的能力，不利于发挥影响力和获得政治声望；该主张被称为府际关系的“相互依赖模式”并得到国际学术界广泛认可。这对横向府际关系所面临困境进行了理论分析，也使其在实践中日益成为影响环境法治的体制性因素。

横向府际关系对环境法治的不利影响，在我国表现为两个层面：（1）由于生态环保职责被立法广泛赋予给多个部门，而除专门的环保部门外，其他具有环保职责的部门往往还具有促进经济社会发展的职责，不同性质职能之间的相互博弈导致行政组织的“角色冲突”成为常态，使其难以有效履行环境保护职责；（2）由于高层级沟通协调机制的缺乏，多部门之间难以在生态环境保护问题上形成有效的集中行动；传统上环保部门由于政治资源及影响力的不足，往往偏向于“自我设限”而缺乏在跨部门生态环境问题上“牵头”的能力与意愿，近年来在全国推行的“生态文明建设目标考核评价”即为例证。国外研究指出，由于受到多方面限制，我国环保部门对部门间合作一直采取消极的防御性态度，并且将其活动范围缩小到不需要与其他部门合作的程度。对2014年《环境保护法》实施情况的评估研究也表明，部门分割、缺乏合作的环境管理体制仍然较为明显，农业、林业、海洋、国土资源等部门以本部门立法为由，存在拒绝适用《环境保护法》相关规定的情况，对环保部门的指导和监督也持抵触态度，造成环保部门感觉“处在夹缝之中”。

值得注意的是，2018年3月全国人大所审议通过的国务院机构改革方案按照“大部制”精神新组建生态环境部，将各个部门的生态环境保护职责进行了整合，包括：原环境保护部的职责、发改委的污染物减排职责、国土部门的地下水污染防治职责、水利部门的流域环境保护职责、农业部门的农村面源污染治理职责、海洋部门的海洋环境保护职责。在将多个相关部门的环保职责纳入生态环境部后，无疑有助于解决当前环保领域横向府际关系所面临的困境。然而也必须看到，本次“大部制”改革并未将所有部门的环保职责全部纳入生态环境部，对照上表可见，尚未纳入的包括质监部门、工商部门、住房与城乡建设部门、工业管理部门、林业部门等；同时，由于生态系统的整体性与综合性，在原国土部门基础上新组建的自然资源部和“国家林业和草原局”所承担的自然资源管理与生态保护职责，在实践中也不可避免的需要与生态环境部进行协调。因此，在本次“大部制”改革后，环保部门（生态环境部）与相关部门之间的横向府际关系问题仍然存在，仍然需要认真对待不同部门之间环保职能的冲突与协调。

除前述因素外，还有一个不可忽视的体制性因素同样对环境法治构成不利影响，即环保事权与财权配置问题。综观本次中央环保督察的反馈意见，诸多生态环境问题的背后都受到我国财政体制的深刻影响，分为政府财权和事权两个具有紧密联系的领域。一般认为，财政体制的核心是科学合理的划分各级政府的财权与事权，使两者能够相互适应、相互统一。实践中的问题在于：

自1994年我国实行“分税制”改革以来，在中央政府财政收入大幅增长的同时，地方政府所获得财政资源日益减少，沦为“吃饭财政”“负债财政”。这一现象在基层政府中尤为明显。据统计，西部基层政府（县、区）靠上级转移支付维持运转的占71%，中部的比例则为46%，不少地方的政府债务已经达到惊人的程度。在这一制度安排下，通过各种方式获取财政资源、提高财政收入成为地方政府所优先考虑的内容，造成实践中地方政府热衷于资本的形成与积累，并通过各种措施提升本地区的GDP。正如有学者所指出的，政府的财权在属性上是权力，但由于稀缺性反而使得中央和地方对其的追逐更多的近似于“权利”。政府对财政资金的竞争性争夺，成为当前我国民生保障的诸多领域所不可忽视的背景性因素。

就环保领域而言，在现行“分灶吃饭”的财政体制之下，地方政府的财政能力与其经济发展速度及项目建设具有直接联系，以环境资源为代价换取经济增长和财政收入就获得地方职能部门及公务人员的普遍支持，这对环境法的实施构成了较大阻碍。审视前述中央环保督察所点名批评的诸多问题（如生态保护区域被破坏、环境保护目标考核评价制度流于形式、环境监管不作为、海洋生态环境被严重破坏等），无不与当地的经济增长及财政收入具有直接联系。另外一个普遍现象是，地方政府在生态环境治理项目上高度依赖上级资金的投入，不愿或不能承担项目建设的配套资金和后续运营费用，造成环境治理进度的滞后。实证研究也指出，我国环保资金的使用效率不高，一些地方政府存在“积极争取上级环保资金，消极开展项目建设”的情况，这就导致环保资金投入的“负面激励”而难以发挥预期效果。

对2014—2017年各省环境保护财政预算情况进行分析也可以看出，在生态文明建设重要性日益提升的当下，仍然有不少省份环境保护预算资金投入长期“稳定”处于偏低水平，个别省份甚至大幅减少环境保护预算。例如，内蒙古自治区2017年环境保护预算（20.2亿元）较上一年度（48.4亿元）下降50%；辽宁省2016年省本级预算中的环境保护支出为7.3亿元，较上一年度（14.1亿元）下降48%；山西省2016年省本级预算中的环境保护支出为13亿元，较上一年度（23.36亿元）下降44%。这与近年来中央财政在环境保护投入上的大幅增加形成了鲜明对比，凸显出中央与地方在环保财权分配上的差异，这与特定地区生态环境保护问题“久拖不决”显然具有直接联系，对环境法治的有效实施构成了直接制约。

事权一般指公权力机关所承担的公共事务，是提供公共产品及服务的任务与职责。毋容置疑，公共服务的供给范围、水准、质量取决于充分的资金保障；从这个角度看，事权即为公权力主体的“支出责任”。由于行政权力的广泛性、多样性和执行性，政府在事权承担与履行中占据最为主要的地位；狭义上的事权仅指政府事权（行政事权），是特定层级政府承担公共事务的职能与责任。考虑到公共事务的实际履行，并与绝大多数研究文献（特别是财政学的相关研究）保持一致，本文在狭义上使用“事权”概念，即在行政事务范围内探讨中央与地方事权问题。

在理论上，合理划分事权的标准有两个方面：一是基于公共产品分层理论的经济标准，二是基于法律价值（秩序与正义）的法律标准。然而在实践中，我国中央与地方间事权划分普遍存在模糊不清和同质化的弊端，既不符合经济标准，也不满足法律标准的要求。造成这一困境的原因在于，在1994年“分税制”改革之后，由于一直未能形成法治化、制度化的政府间事权分配规则，各级政府事权及支出责任缺乏明确的界定，普遍出现“财权层层上收、事权层层下放”的倒挂现象，上下级政府间的“职责同构”也使得中央与地方之间没有明确的事务分工，导致事权分配的不合理与不匹配。这是当前我国行政体制内一个突出的制度性缺陷。

从环境保护领域看，事权分配不合理、不规范同样是一个普遍现象，上下级政府之间在环保事务上缺乏明确、合理的分工，制约了地方政府、特别是基层政府履行环保职责的意愿与能力。目前我国地方政府所承担的环保事权种类繁多，一般包括：环境保护行政管理、环境影响评价、环境监察与执法、环境监测、污染物防治、辐射管理、农村与自然生态保护等。对主要环保立法及各级环保部门“三定方案”的实证分析指出，我国环保领域事权划分不合理表现为三个方面，一是有大量的本应由上级政府承担的事权被配置给下级政府，或者中央政府对本应由地方政府承担的事权予以不当干预，二是事权划分模糊导致权责不清、“上下一般粗”，三是法律规定不完善，事权划分随意性强而缺乏法律依据。对基层政府的实证调研证明，上级政府可以随意、随时改变事权和支出责任的划分格局，造成基层政府的事责与其可支配财力无法匹配，直接影响到其履行公共服务职能的能力。概言之，中央与地方之间在环保事权配置存在“头尾倒挂”的问题，其与前文所论述的财权配置“竞争性博弈”相互结合，使得地方政府在处理生态环境难点问题上普遍存在抗拒心理，或者因为财政因素而“有心无力”，直接影响到生态环境保护目标的实现和环境法治的实施，也从财政保障及事务分工的角度解释了中央环保督察所揭示问题的广泛性、普遍性。在这一意义上说，财政体制是环境法实施的关键因素，环保事权与财权的合理划分是推进我国环境法治发展的当务之急。

综合前文分析可见，中央环保督察所揭示的多方面的严重问题，根源在于我国环境保护领域三个方面的体制性因素，即：纵向的“中央—地方”关系、横向的政府部门间府际关系、环保事权与财权的合理配置；这构成了当前我国环境法治面临的重大障碍，亟待通过法治化的方式加以消弭和清除。从生态文明建设的角度看，当前我国生态文明建设及体制改革正在进入“深水区”和攻坚期，涉及到方方面面复杂的利益关系，也亟待运用法治思维和法治方式消除体制性障碍，完善与国家治理能力现代化与“依法治国”基本方略相适应的环境法律及其规范体系。具体而言，需要从如下三个方面展开：

前文分析可见，中央与地方关系在我国的实践缺乏制度性、规范性要素的调整，呈现非法治化的运作状态；在一定意义上说，纵向的政府间关系是制约中国环境法治最为根本的体制性要素。由此，中央与地方关系的法治化无疑是当前环境法治面临的重要课题，亟待加以完善。具体从宪法和法律两个层面展开：

1. 宪法层面的央地关系及其完善。中央与地方关系涉及国家权力的纵向配置与运作，应当以宪法文本为前提和基础，具体依据是我国现行宪法第3条第4款的“发挥中央与地方两个积极性”条款。从法解释学角度看，“两个积极性”条款带有强烈的政治宣示意义而缺乏明确的规范含义，具有较大的“模糊空间”，不能适应中央与地方关系规范化、法治化的发展方向。因此，环保领域“中央—地方”关系的完善与优化，首要任务是在宪法层面明确规定中央政府与地方政府关系的基本架构及运作机制，为实践运作提供宪法渊源。

具体有两种路径：一是对宪法第3条进行直接修改，在保留原先规定的基础上增加专门条款，对中央与地方的权限、地位与职能进行明确的规定，赋予地方政府相对独立的公法人地位，并以适当方式确认“地方自治”的宪法原则，弥补“两个积极性”条款在规范性上的缺失；二是制定中央与地方关系的宪法性法律，即通过制定专门立法（基本法）的方式对某个宪法上的重要问题进行规范，有学者将其称为《中央与地方关系基本法》，包括中央与地方职权范围、权限变更与动态调整机制、监督与干预机制、纠纷解决机制、法律责任等内容，为中央与地方关系制度化、法治化、理性化提供支撑。考虑到直接修宪的难度和政治因素的影响，前述第二种路径更具有现实可行性，也能够更为全面、深入的推动我国央地关系法治化的进程，从制度上督促地方党委及政府切实履行环保职责。

2. 法律层面的央地关系及其完善。除宪法层面的完善外，其他立法同样需要对中央与地方关系进行调整和优化。基于前文论述，地方政府的不当作为是阻碍我国环境法治的主要制度性原因，因此法律层面上央地关系的完善，应基于行政组织法的相关规定，围绕行政权力在中央与地方之间的划分而展开。现行《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《地方组织法》，下同）第59条对县级以上人民政府的职权进行了列举，包括本行政区域内的经济建设、教育、科学、文化、环境与资源保护等各项工作，为地方政府承担环保职责提供了法律依据。然而，由于长期以来我国地方制度立法仅有一部《地方组织法》，该法的规定过于原则和粗糙，极大的提高了各级政府之间的博弈成本而缺乏法律权威性。2014年修订后《环境保护法》对此也缺乏明确的规定，在很大程度上使现实中的央地关系无法得到有效的法律调整而沦为。

因此，法律层面上完善央地关系的具体路径，是克服现有立法在可操作性、权威性上的缺陷，细化不同层级政府环保职责的具体规定。对我国各层级政府公务人员的实证调查表明，利益因素是影响中央法律法规及政策在地方执行情况的主要原因，具体包括两个方面，一是基于自身利益的“地方保护”，二是中央对地方利益的忽视。这指明了《地方组织法》及《环境保护法》修改的方向，即明确生态环境领域各级政府相互间关系的调整规则，使其摆脱现实利益因素的影响而纳入法治化、规范化的轨道。例如，从目前正在全国推行的环保垂直管理改革看，不同层级政府所承担的环保职责有所区别：根据《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》的要求，环境监测和环境监察职能统一上收到省级环保部门，而环境执法“重心下移”，由市级环保部门进行集中管理。环境监测、环境监察和环境执法等不同类型职责在各级政府之间的合理配置，显然需要更为具体和细化的法律依据，不再适宜以单一原则性的条款加以全部涵盖。同时，为解决不同层级政府在环保职责上的争议，也有必要制定相应的法律条款。概言之，在明确宪法渊源的基础上，环保领域“中央—地方”关系的优化还需要对《地方组织法》及《环境保护法》进行必要的修改与完善，避免不同层级政府环保职责“上下一般粗”的现象，对不同层级政府所承担的环保职责及相应的行政争议解决机制提供“共同而有区别”的法律依据。

基于前文分析，不同政府部门间的横向府际关系同样是影响中国环境法治的体制性障碍所在。需要指出的是，弥补“多头监管”的缺陷并不必然意味着将生态环境保护的所有职权全部加以合并，完全交由一个部门负责生态环境保护的全部事项。理论上，规制机构的效率及其有效性是规制机构所声称正当性的关键组成部分。从目前发达国家的监管实践看，为实现行政效率最优化，许多社会性和经济性监管领域仍然是由多个机构负责，并在共同目标下展开合作，这是单一机构模式所不能实现的。国外相关研究也指出，多部门监管存在权限冲突、问责困难、重复检查等问题，但也有诸多优势，包括可以发挥各个部门的专业优势、形成不同部门间的激励与竞争、建立相互监督机制、防范单一机构可能的失败。从相反的方面看，极端意义上的“大部制”改革必然面临着权力过分集中的风险，以及机构重组所带来的行政成本攀升。各国行政机构改革的经验表明，实施单一机构监管的基础在于分散化的公共治理结构，能够对一个部门权力过于集中进行有效的监督和防范。在我国环保社会力量仍然发育不足、尚未形成多主体深度参与的“多元共治”环境治理结构情况下，单一机构监管并非解决环保横向府际关系的灵丹妙药，反而可能带来不可预期的权力腐败和社会成本问题；更为稳妥的思路，是在充分认识到生态环境问题复杂性及多样性基础上，承认多部门监管的合理性，加强相关部门相互间的沟通与合作，即在法律上完善政府部门间的协调机制，以相对理性和现实的态度逐步推进环保横向府际关系的优化。从前述的本次环保“大部制”改革看，也基本遵循了“适度集中”的思路，生态环境保护职责存在于环保部门、资源部门、林业部门、住房与城乡建设部门、工业管理部门等，仍需要认真对待多部门间的协调合作问题。

从我国行政运作的实践看，多部门协调的方式多样，包括法定部门（如各级政府的办公机构和秘书机构）协调、通过共同上级领导协调、通过领导小组等议事协调机构、通过牵头单位协调、通过部门工作人员私人关系协调、部门之间直接协商等。实证调研表明，我国地方政府部门间协调合作最常用的方式是“通过共同上级领导协调”，其次是“通过领导小组等议事协调机构”以及“通过牵头单位协调”。这表明仅靠平级部门之间的协作，往往很难达到预期目标。因此，有必要设立高层级的生态环境保护综合协调机构，并由法律加以明确规定。具体而言，应在中央政府（国务院）层面恢复设立“国家生态环境保护委员会”作为环境保护领域的综合协调机构，由总理及副总理分别担任委员会主任、副主任，所有承担生态环境保护相关职能的行政部门正职首长担任委员，在环保部设立常设办事机构，承担日常事务。为强化综合协调的权威性，需修改《环境保护法》的相关规定，赋予“国家生态环境保护委员会”正式的法律地位及其综合协调职责，规定相关部门有予以协作和配合的职责，并明确规定相应的法律责任。同时，编制管理机关需明确“国家生态环境保护委员会”常设办事机构（办公室）的人员编制及具体职责。

在地方政府层面上，为与正在进行的环保垂直管理改革相协调，也为了避免出现新的“职责同构”问题，不宜层层设立高度相似的生态环境保护综合协调机构，而应根据不同层级地方政府的实际情况予以区别对待。实证调研表明，在协调手段选择上，低级别地方政府（县级、乡级）更为认可“通过共同上级领导协调”和“通过部门工作人员私人关系协调”的方式，而高级别地方政府（省级、地市级）更为认可“法定部门协调”和“通过领导小组协调”的方式，原因在于不同政府的职能定位及其掌握的资源。考虑到行政运作的可操作性及行政成本因素，上述行政惯例应予尊重。因此，省级政府应当比照国务院设立相应的环境保护综合协调机构，并在本次环保垂直管理改革中予以确认；地市级政府根据所在区域的实际情况，经省政府同意后，可以设立环境保护综合协调机构；县级及以下政府则一般不设立环境保护综合协调机构。如此，就构建了主体多元、层次多样、合理分工的环境保护工作协调体系，共同推进多部门间横向府际关系的完善。

应当看到，环保事权与财权的合理配置不仅仅是一个环境法问题，而是隶属于当前的财政体制改革，是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。十八届四中全会明确提出“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。2016年8月，国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，强调“推动形成保障事权与支出责任划分科学合理的法律体系”，为法治化路径下的财政体制改革提供了基础。根据前述权威性文件，一般将各个领域的事权分为中央事权、中央与地方共同事权、地方事权三类，并根据不同种类的事权配置相应的财权，明确各级政府的支出责任。

从生态环境保护工作的综合属性与内在需求看，既需要中央政府进行统一管理以克服环境外部性的影响，也需要“因地制宜”、充分考虑到地方政府在环境信息获取上的优势及其积极性，这也在2014年《环境保护法》中得到立法确认，即第6条第2款“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”之规定。因此，生态环境保护属于中央与地方共同事权，需要根据环境质量改善的目标任务，在中央政府和各级地方政府之间合理划分各项环保事权并明确相应的支出责任。从目前我国环境管理体制改革趋势看，环保事权的划分包括“上收”和“下移”两个方面，强化中央政府在统筹协调、环境标准制定、污染纠纷处理、环境监察、环境监测等领域的职能，同时强化地方政府在环评审批、环境监管执法等领域的职能。基于此，环保财权与支出责任也包括三个方面的内容：中央政府的支出责任、地方政府的支出责任、中央政府向地方政府的转移支付责任。基于法治化的要求，上述三个方面均需要获得法律的明确规定以获得强制力和约束力。

就合理配置环保事权与财权的法治化途径而言，2014年修订后的《预算法》在中央与地方事权范围上仍然沿袭了之间的概括性规定，没有对央地之间支出责任的分配进行具体划分，社会各界呼吁多年的《财政转移支付法》《财政收入划分法》也一直未能出台。考虑到现实可操作性、所涉问题广泛性及复杂性，短期内我国财政领域立法难有明显改观；推动环保事权与支出责任划分法治化更为现实的途径，是根据环境管理体制改革的目标任务，通过单行立法（《环境保护法》）的修改加入相应规定。具体应包含前述三个方面的内容：保障中央政府环保事权的支出责任；保障地方政府环保事权的支出责任；上级政府对下级政府转移支付（包括一般性转移支付和专项转移支付）的适用范围及其支出比重。同时，在《环境保护法》中赋予公民与社会组织监督、参与政府年度环保预算的权利。如此，就通过法治化的方式形成不同层级政府之间合理配置环保事权与财权的规则，从财政的角度真正调动中央与地方政府在生态环境保护上的“两个积极性”，从根本上解决中央环保督察所揭示的诸多问题。